对听证程序性质的认定

注销房地产企业开发资质证书的行为性质及程序是否符合法定要求

分歧

本案争议焦点在于房产主管部门注销**公司房地产开发企业资质证书的行为性质如何界定以及是否符合法定程序。一种观点认为，这是一种注销行政许可的行为，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，注销行政许可没有专门的程序要求，因此房产主管部门的注销决定没有程序上的违法，应该驳回**公司的诉讼请求。另一种观点认为，这是一种吊销许可证的行政处罚行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，应该告知听证权利，而房产主管部门没有告知听证权利，属于程序上的违法，应该撤销注销决定。

评析

本案争议焦点在于注销房地产企业开发资质证书的行为性质如何界定。

对于注销房地产企业开发资质证书的行为，**公司主张是一种行政处罚，而房产主管部门主张是一种注销行政许可。行政处罚和注销行政许可在一定程度上有共性，都是行政主体对外直接产生法律效果的单方行为，但在适用法律上有明显的差异。行政处罚必须适用行政处罚法的相关规定，而注销行政许可主要受行政许可法的规范。最终，法院经过审理认定这是一种行政处罚，并以违反法定程序为由撤销了注销行为。

1.行政处罚与注销行政许可的区别在于是否对行政相对人违反行政义务行为进行制裁。

行政处罚是指行政主体对行政相对人已经违反行政义务的行为进行处罚，以起到制裁的作用。根据这一点，处罚的对象是行政相对人违反行政义务的行为，而处罚的性质是行政处罚的基本特征。

行政许可法中的注销行政许可是指基于特定事实的出现，由许可机关根据法定程序收回行政许可证件或公告行政许可失效。这里的特定事实通常是客观事实，与被许可人的违法行为无关。相应地，注销行政许可也不具有制裁的性质。例如，行政许可法第七十条规定的应当注销情形包括许可有效期届满、被许可人的主体资格消失、不可抗力等。即使是该条规定的行政许可被撤销、撤回或许可证件被吊销，虽然可能涉及到被许可人的违法行为，但注销行政许可的依据仍然是生效的撤销、吊销决定，即行政许可已经失效的客观事实，并不是直接针对被许可人的违法行为。行政许可法第七十条还规定了其他应当注销行政许可的情形，虽然属于兜底条款，但基于立法的统一性和体系性，也应该认为这种情况下的注销行为与前五项的性质一致，即不是对被许可人违反义务的制裁行为。只有这样理解，才能使注销行政许可成为有意义的法律概念。也只有这样理解，才能切实落实行政处罚法中关于处罚程序和保障被处罚人陈述申辩权的规定。

2.因为**公司存在不良经营行为，注销房地产企业开发资质证书是对违法行为的行政处罚。

注销房地产企业开发资质证书的法律依据是建设部颁发的房地产开发企业资质管理规定。根据该规定第十七条第一款的规定，房地产开发企业的资质实行年检制度。对于不符合原定资质条件或存在不良经营行为的企业，原资质审批部门可以降级或注销资质证书。在本案中，房产主管部门根据上述规定，对**公司存在的不良经营行为作出了注销房地产企业开发资质证书的决定，这是对该公司违法行为的行政处罚，属于行政处罚的范畴，而不是注销行政许可，应受到行政处罚法的规范和调整。

3.因为**公司存在不良经营行为，注销房地产企业开发资质证书应适用行政处罚法规定的听证程序。

行政处罚法第四十二条规定，在行政机关作出吊销许可证或执照等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据建设部房地产开发企业资质管理规定第三条的规定，未取得房地产开发资质等级证书的企业不得从事房地产开发经营业务，即取得房地产开发资质证书是从事房地产开发经营业务的前置行政许可。因此，注销资质证书实质上是剥夺了**公司作为房地产开发企业进行房地产开发活动的许可证，即吊销许可证。房产主管部门应当依法告知**公司有要求举行听证的权利，但未告知，属于程序上的违法，应当依法撤销。

需要说明的是，尽管注销房地产企业开发资质证书都是根据房地产企业资质管理规定第十七条第一款的规定进行的，但存在两种不同情况。一种情况是对存在不良经营行为的房地产开发企业注销资质证书，即本案被诉情况。另一种情况是对不符合原定资质条件的房地产开发企业注销资质证书。前一种情况应被定性为行政处罚，而后一种情况应被界定为注销行政许可，两者不应混淆。原因在于房地产开发企业资质管理规定对房地产开发企业的资质等级条件进行了客观设定，如注册资本、从事开发经营年限、既往建筑质量、专业技术人员等。而"不符合原定资质条件"是对特定事实的客观描述，由此引起的注销资质证书行为属于注销行政许可，而不是行政处罚。