行政诉讼中第三人举证能否免除被告行政机关的举证责任？

案情

李某系位于某职工宿舍A栋6号房屋的所有权人，李某于2004年4月10日向房产管理部门领取了《房屋所有权证》。第2009年6月3日，某房地产开发有限公司通过公开竞标的方式依法取得该县一地块的国有土地使用权，并办理了国有土地使用权证。经过手续的合法性确认后，该公司开始建设商贸城项目，其中商贸城建设主体项目位于李某房屋的东面，与李某房屋相邻。李某与房地产公司因房屋间距问题发生纠纷。李某认为房地产公司开发的房屋距离自己的房屋太近，影响了通风、采光，并且存在消防安全隐患，消防车无法通行。房地产公司则认为，自己建设的楼盘与李某房屋完全属于地面标高差距较大、出入和消防通道截然不同的两个小区，即使发生火灾消防车从另一侧的道路完全能够正常通行。此外，该公司取得了国有土地使用权证和建设用地规划许可证，不存在影响原告通风、采光和消防安全的问题。双方因房屋间距发生纠纷，李某认为房产管理部门颁发给该房地产公司国有土地使用权的行为侵害了自身的利益，要求撤销该行政行为。

分歧

本案审理过程中，被告房产管理部门未在法定举证期限内提交答辩状和据以作出具体行政行为的证据，以证明其颁发建设用地许可证的行为合法。第三人提交了取得建设用地许可证的相关证据，以证明其取得的建设用地许可证是合法有效的。合议庭对该案的处理结果产生两种观点：

观点一

被告未在法定举证期限内举证并不影响第三人的举证权利。第三人作为诉讼当事人之一，享有平等的诉讼地位，有权提交证据支持其诉讼请求。如果仅以被告未提交具体行政行为证据作为撤销该行政行为的理由，将剥夺第三人的举证权利，且庭审程序和对原告和第三人提交证据质证的程序将失去意义。因此，不能仅仅以被告未提交证据作为被告败诉的理由。

观点二

本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证通知书及诉讼风险告知的法律文书，被告未在法定举证期限内提交答辩状和据以向第三人颁发建设用地许可证的证据。根据法律规定，被告对作出具体行政行为负有举证责任，其未在法定举证期限内举证可以视为未完成举证的责任，应承担不利的法律后果。虽然第三人提交了证据，但不能免除被告的举证责任。根据相关法律规定，应撤销被告向第三人颁发建设规划许可证的行为。

评析

在本案中，笔者倾向于同意观点二。

首先，根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼第三人是指因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知形式，参加到行政诉讼中来的原告、被告以外的其他公民、法人或者其他组织。第三人在诉讼中享有与原告、被告平等的法律地位，有权提出与本案有关的诉讼主张，并有提交证据支持其主张的权利。第三人对一审判决不服可以提起上诉。本案中B房地产开发有限公司作为行政诉讼第三人，其与被告作出的具体行政行为有利害关系，因此具备了参加行政诉讼的资格。如果被告未提交具体行政行为的证据，仅以此作为撤销行政行为的理由，将剥夺第三人的举证权利，违反了我国行政诉讼法对第三人的保护。

其次，本案中被告未在法定举证期限内提交具体行政行为的证据，未履行法律规定的举证责任。虽然第三人提交了证据以证明自己取得建设用地规划许可证的行为是合法的，但这并不能证明被告的行政行为合法。根据行政诉讼法及有关司法解释的规定，被告对具体行政行为的合法性负有举证责任。被告未在法定举证期限内举证或未举证，就被视为没有证据。被告的举证责任是不能转移的，必须由被告自行完成。如果第三人的举证可以替代被告的举证，将减轻或免除被告的举证责任，这将助长行政机关在作出行政行为时不遵守法定程序，草率行事，损害行政相对人的权益，违背了我国法律的规定。

再次，从我国行政诉讼法及有关司法解释对行政机关举证责任的规定来看，被告的举证责任是有其立法背景和法益的。我国行政诉讼法的出台是为了保障行政相对人的合法权益，监督和促进行政机关依法行政。在我国行政执法实践中，行政机关作出行政行为时普遍不注重行政程序的合法性，行政程序的意识不强。行政诉讼法中关于行政机关举证责任的规定，对行政机关参加诉讼活动的主动性起到促进作用。观点一认为即使被告未在法定期限内提交具体行政行为的证据，只要第三人提交的证据足以证明被告作出的具体行政行为，就不应撤销被告的行政行为。然而，这将导致行政机关在作出具体行政行为时不认真收集和审核证据，不遵守法定行政程序，直接损害行政相对人的权益。同时，行政机关不积极参加行政诉讼活动，也不利于法院查清案件事实，影响法院判决的正确性，不利于行政诉讼的健康发展。因此，笔者同意观点二。