水环境、水资源保护相关法律法规在立法、贯彻实施中存在的主要问题的分析

一、关于法律法规衔接问题

1、法律与法律之间的协调问题

我国现行的与水环境、水资源保护的相关法律包括了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等11部。这些法律都是全国人大常委会通过的，属于同一位阶，具有同等的效力。然而，如果这些法律之间不能相互协调，就会导致实施中出现问题，影响立法目的的实现。

以《水法》和《水污染防治法》为例。《水法》在第八十一条规定了水污染防治需要依照《水污染防治法》的规定执行。然而，仅仅依靠这一条款是不够的。根据《水污染防治法》第十五条的规定，防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。《水法》第十四条和第十五条也对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的规划进行了规定。那么，水污染防治规划与流域水资源保护规划和防治水害的规划之间的关系是怎样的呢？一般认为，水资源保护规划包括防治水污染的内容，而防治水污染是水资源保护的一个重要方面，这两个规划在内容上很难分开。实际上，《水法》和《水污染防治法》在有关流域综合规划、专业规划内容的规定方面存在某些重复。

另外，《水法》第三十三条规定了国家建立饮用水水源保护区制度，而《水污染防治法》第五十六条也规定了国家建立饮用水水源保护区制度。这显然是重复规定，可能意味着环境保护行政主管部门和水利行政主管部门在饮用水水源保护区方面职责的重合或冲突。据我们所知，水利部和环境保护部都在草拟饮用水水源保护区办法或条例，这也可能意味着存在一个协调、统一归口的问题。这些问题的出现，表面上是部门利益的冲突，实质上是法律授权时没有做出有效的协调。

以上涉水的法律都具有很浓厚的行政管制法的特征，主要依靠命令和控制来调整相应的法律关系。因此，法律规范对于管理部门来说多是赋权性的，对相对人来说多是义务性的。正是对于一些交叉重叠性的事项授权不清、重复或重叠，导致了法律之间的不协调。

2、法律与配套法规的衔接问题

配套法规大致可以分为两类：一类是法律明确授权要求制定的法规或规章；另一类是法律虽没有明确授权，但为了保证法律的贯彻实施需要制定的法规或规章。

第一类配套法规包括《水污染防治法》第二章授权国务院环境保护部门制定水环境质量标准和重点流域水污染防治规划，第十八条授权国务院制定重点水污染物实施总量控制的具体办法和实施步骤，第二十条授权国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤，第二十三条授权国务院环境保护部门制定重点排污单位安装水污染物排放自动监测设备并联网管理的办法，第二十五条授权国务院环境保护部门制定水环境监测规范，第四十四条授权国务院制定城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法；《水法》第三十九条授权国务院制定河道采砂许可制度实施办法，第四十八条授权国务院制定实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，第五十五条授权价格部门会同有关部门制定水费征收办法等。

第二类配套法规是为了保证法律的贯彻实施而制定的，虽然法律没有明确授权，但是制定这些法规或规章是必要的。例如，为了保证饮用水水源保护区的实施，《水污染防治法》第五十七条禁止在饮用水水源保护区内设置排污口，而《水法》第三十四条也规定了同样的内容。