土地权属纠纷政府不受理是否可直接提行政诉讼

案情

广西荔浦县农民林某、丘某因一处土地的使用权属发生纠纷，林某申请某镇政府调处。某镇政府经审查后，于2013年5月10日作出不予受理决定。某镇政府在不予受理决定书中告知林某：“如对本决定不服，可在接到本决定书之日起60日内向荔浦县人民政府提出行政复议申请，或者在接到本决定书之日起3个内向荔浦县人民法院提起行政诉讼。”

林某接到不予受理决定书后，在60天内没有向县政府申请行政复议，但是在3个内的2013年8月21日向广西荔浦县人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销某镇政府不予受理决定、某镇政府重新作出具体行政行为。

审理

2013年8月23日，荔浦县人民法院对林某提起的行政诉讼作出裁定：不予受理林某的起诉。林某不服，向桂林市中级法院提出上诉。日前，桂林市中级法院作出二审裁定：驳回上诉，维持原裁定。

分歧

林某的起诉引发一个争议问题：对政府作出的土地使用权纠纷调处申请不予受理决定，林某是否可以不经行政复议，直接向法院提起行政诉讼?换言之，法院是否应该受理林某的起诉?

第一种意见：林某可以不经过行政复议，直接向法院起诉，法院应受理此案。

理由：1、某镇政府在不予受理决定书中已明确告知林某，既可以向县政府申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼。现林某按照某镇政府的告知，选择向法院起诉，法院应该受理;2、某镇政府对林某的调处申请，虽然作出了不予受理决定，但这属于程序性的处理，不是实体性的处理，即未将有争议的土地使用权确定给任何一方。因此，林某对不予受理决定不服，不需经过行政复议即可向法院起诉。

第二种意见：林某必须经过行政复议，才能向法院起诉，否则，应裁定不予受理。

理由：对政府作出的涉及土地等自然资源权属纠纷的处理决定不服的，行政复议是前置程序，不经此程序，不能向法院起诉。

评析

笔者同意第二种意见。

《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，林某与丘某因土地权属发生纠纷后，申请某镇政府调处。当某镇政府作出不予受理决定这一具体行政行为后，林某认为此行为已侵犯其依法取得的土地使用权，不服不予受理决定，就应当按上述规定的程序维护自己的权利。对《行政复议法》第三十条第一款的规定，应作扩大解释而非缩小解释，即：对政府作出的涉及土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等、森林等自然资源的权属纠纷处理决定，不论是程序性的处理决定，还是实体性的处理决定，公民、法人或者其他组织如果不服，都应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以向法院起诉，而不能因为是程序性的不予受理决定而有所例外。

因此，林某不服某镇政府不予受理决定，应当先申请行政复议，对复议决定不服，才可以向法院起诉。第一种意见认为不予受理决定是程序性的，不需行政复议即可向法院起诉，明显违反了上述规定，是对《行政复议法》第三十条第一款作了错误的、缩小的解释。而且，至今没有法律、法规规定，对土地等自然资源权属纠纷调处申请不予受理决定不服，可以不经行政复议直接向法院起诉。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款规定：“法律法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”林某收到某镇政府不予受理决定书后，未申请行政复议，直接向提起行政诉讼，违反了上述司法解释的规定，故对林某的起诉，应裁定不予受理。

某镇政府在不予受理决定书中告知林某可以不经政政复议直接向法院起诉，属于错误告知诉权，误导了林某，致使其错过了申请行政复议的机会，并暂时不享有提起行政诉讼的权利。补救的办法，是某镇政府自行撤销其上述不予受理决定。