在行政法学理论中，关于行政不作为是否属于行政行为以及行政不作为的定义，仍然是一个值得探讨的问题。
行政不作为是否属于行政行为的关键在于对不作为的理解。如果将不作为理解为形式意义上的不作为，它与行政行为相并列；如果将不作为理解为实质意义上的不作为，那么它是以行政行为的方式出现的。从实质意义出发对"不作为"进行理论探讨，可以发现以下几点：从行政主体的角度来看，行政不作为的主体仍然是行政主体；从权力性质的角度来看，行政不作为是指行政主体怠于行使行政职权的行为，只是以消极的不作为方式表现出来；从法律的角度来看，行政不作为同样具有法律意义，会产生法律后果，因为在法定条件下，行政不作为对相对人的权利义务产生了影响；从意思的角度来看，行政不作为仍然是具有一定决定意志的行为，包含了行政主体的决定意思和决定意见，这也是行政不作为和行政事实行为的区别。因此，可以说行政不作为属于行政行为范畴，是行政行为。行政不作为和行政作为一样都要受行政法规范、行政合法性原则和行政合理性原则约束，同时也要接受行政复议和行政诉讼审查。
在明确了行政不作为是行政行为的基础上，我们可以将行政不作为称为不作为行政行为。然而，对于行政不作为和行政作为的划分标准以及行政不作为的定义，学界仍存在不同的观点。有的学者认为，行政不作为是指行政主体维持现有法律状态或不改变现有法律状态的行政行为；有的学者认为，行政不作为是指具有消极动作的行政行为；有的学者认为，行政不作为是指行政主体不履行法定作为义务的行政行为，或者是指行政主体有所不为而法律要求其有所为的行为。还有学者认为，行政不作为是以消极不作为的方式表现出来的行为。可以看出，学者们在界定角度、标准和内容上对行政不作为的行为存在差异，但总体上认为行政不作为是以消极的不作为的方式表现出来的一种行政行为。根据以上观点，结合我国实践，可以对行政不作为进行如下定义：行政不作为是指负有某种行政职责的行政主体应当履行且能够履行法定职责，但却不履行或者拖延履行的消极行政行为。
行政不作为一般是在相对人合法申请的基础上，行政主体应当为一定的行为却不为，表现为怠于执行职务，履行行政职责的消极性。
行政不作为一般是在相对人提出申请，期望获得某种权利或利益，或者是希望得到某种救济或救助，但行政主体却不履行或拖延履行。这种行为本身并未明确授予、剥夺或限制相对人的权利，也未对相对人设定新的义务，因此不具有强制性。
行政不作为作为一种与行政作为相对应的行政行为，其构成要件除了必须具备行政行为的一般构成要件之外，还应当符合以下构成要件。
行政不作为是以行政主体依法应当履行某种特定职责为前提的。行政不作为的作为义务来源于法律、法规和规章等法律规范对行政主体职权和职责的规定。作为义务的根据包括：法律规范明文规定的作为义务、行政行为设定的作为义务、先行行为引起的作为义务以及其他行为产生的作为义务。
构成行政不作为，不仅需要行政主体负有作为义务，还必须具备履行该义务的可能性，即具有履行该义务的主观意志和能力。只有具备履行该义务的主观意志和能力，才能构成行政不作为。由于不可抗力等非主观意志能够左右的因素造成的不作为，因缺乏作为的可能性，不能构成行政不作为。
行政不作为在客观上表现为行政主体逾期不作为。这不仅指行政主体有所不为，还指该不为已经逾期。具体来说，客观要件包括两个方面：一是行政主体具有不为的事实，即行政主体只有具有不为的事实，才能认定为行政不作为；如果行政主体已经积极作出了一系列动作，例如对相对人的申请已经依法给予答复或作出了相应的决定，无论是肯定还是否定，都是一种行政作为而非不作为。二是该不为已逾期，即行政主体的不为已经超过了一定的时限。如果时限尚未届满，行政主体没有作为，就不能构成行政不作为。
干部行政不作为的法律意义，涉及申请要件、职权要件和期限要件。行政不作为是行政主体未履行或拖延履行法定职责的状态，包括依职权的行政行为和依申请的行政行为。只有在行政主体对依申请的行政行为不依法履行时，才构成行政不作为。建议明确规定行政主体履行职责的期限
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