启动实质审查程序的前提条件是什么

对此，《行政许可法》做出了明确地回答。《行政许可法》在第三十四条中规定，“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”因此，实质审查的启动条件就是“法定条件和程序”，而不能仅仅看到后半句“需要对申请材料的实质内容进行核实的”。也就是说，“需要”是有条件的，前提是“法定条件和程序”。

所谓“法定条件和程序”是指法律规范规定的实质审查的条件和实质审查的程序。对此的理解要点在于：第一，仅仅限于是成文法规定的条件和程序。《行政许可法》作为行政许可的一般法，不可能规定各类行政许可的具体实质审查条件和程序，因为这是千差万别的。实质审查的条件和程序往往规定在具体的法律规范中。例如，《工业产品生产许可证管理条例》(国务院令第440号)第三章审查与决定规定，对企业的审查包括对企业的实地核查和对产品的检验。这里的“对企业的实地核查和对产品的检验”即为实质审查。详细的说，根据《工业产品生产许可证管理条例》的规定，工业产品生产许可证实质审查的启动条件为：受理企业工业产品生产许可证申请后。实质审查的程序为：(1)应当指派2至4名核查人员。(2)核查人员依照本条例第九条规定的条件和列入目录产品生产许可证的具体要求对企业进行实地核查。(3)自受理企业申请之日起30日内将对企业实地核查的结果书面告知企业。核查不合格的，应当说明理由。(4)企业经实地核查合格的，应当及时进行产品检验。需要送样检验的，核查人员应当封存样品，并告知企业在7日内将该样品送达具有相应资质的检验机构。需要现场检验的，由核查人员通知检验机构进行现场检验。(5)自受理企业申请之日起60日内作出是否准予许可的决定。

如此，人们可以从两种角度理解实质审查的启动。第一种是法律规范规定应当进行实质审查方可进行实质审查，“需要”来源于法律规范规定;第二种是行政机关不顾“法定条件和程序”，自行认为“需要”启动实质审查，以便“核实”申请材料的真伪。但是我们认为，后者等于赋予行政机关不需要法定条件和程序而启动实质审查的权力，这等于取消了商事行政许可形式审查的规定，也与《行政许可法》规定当事人对申请材料的真实性负责并不一致。

因此，笔-者认为，应当认同第一种理解。行政机关即使“怀疑”申请材料的真实性，也不应当启动实质审查去“核实”，否则个案上可能保证了真实性，整体上却破坏了形式审查制度，事实上给社会造成的损失可能更大。最简单的类比是：如果赋予每个公民对小偷的处罚权，可能小偷少了，但滥用处罚权的危害将大大损害公民权利。

从法理的角度讲，行政权必须是授予方可行使。在行政许可上，实质审查和形式审查是效率和真实之间价值选择的不同取向，一个取向是实质审查，另一个取向是形式审查。实质审查保证了相对真实，形式审查保证了相对高效。而行政许可法律规范必须在这两个取向上划出成文法的界限。否则，必然导致行政权的滥用和行政责任的无边界。