行政诉讼适格被告如何确认

2014年，某县委办、政府办以及各乡(镇)党委、政府先后联合下文，在各乡(镇)成立国土资源规划建设管理委员会，该委员会由乡(镇)党委书记任管委会主任，乡(镇)长任第一副主任，纪委书记、分管乡(镇)长任副主任。其主要职责是负责集镇和村庄规划编制，农村村民建房规划许可、宅基地的审查、管理和监督，乡镇企业、乡村建设的日常巡查等工作。2015年11月2日，某镇国土资源规划建设管理委员会为马年付颁发了《乡村建设规划许可证》。规定了用地面积及四至。四至所涉马令云、王松芬夫妻以该规划许可侵犯了自己的合法权益，于2016年5月30日提起行政诉讼，请求撤销为马年付颁发的《乡村建设规划许可证》。

〔分歧〕

在诉讼中，对谁是本案适格的被告，有以下不同的意见：

第一种意见认为，乡(镇)国土资源规划建设管理委员会为适格的被告。第二种意见认为，本案适格的被告应是县级政府。第三种意见认为，乡(镇)政府是本案的适格被告。

〔评析〕

笔者倾向于第三种意见。本案以乡镇政府作为被告较为适宜。理由如下：

1.乡(镇)国土资源规划建设管理委员会不具有行政主体资格

一般来说，一个依照行政组织法设立的行政机关，具有行政主体资格，可以成为行政诉讼的被告。行政诉讼法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”乡(镇)国土资源规划建设管理委员会显然不是依法成立的机构，不是一个行政机关，不具有行政主体资格，它只是一个内部工作协调机构，行使一定的行政管理职权，但没有独立的财产，也不能独立承担责任，因此，乡(镇)国土资源规划建设管理委员会不是适格被告。

2.在法律、法规、规章授权下，乡(镇)政府可以成为被告

土地管理法第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”城乡规划法第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。” 

《安徽省城乡规划条例》第十条第二款规定：“县人民政府所在地镇以外的镇和乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构或者人员负责具体工作。”第三十二条第一、二款规定：“在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人应当持村民委员会证明材料、户口簿及其复印件，向镇、乡人民政府提出申请。”“使用原有宅基地和其他非农用地的，镇、乡人民政府应当自收到申请之日起十日内作出决定，符合乡规划或者村庄规划的，核发乡村建设规划许可证;不符合乡规划或者村庄规划的，不予核发乡村建设规划许可证，书面告知申请人，并说明理由。”上述土地管理法第六十二条第三款与城乡规划法第四十一条第二款对农村村民住宅建设规定显然是不一致的。据立法法第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”据此，应优先适用城乡规划法的规定。本案在上述法律、法规授权的情况下，乡、镇人民政府具有规划许可的法定职权，应由乡、镇人民政府作为被告。

从另外一个角度来理解，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”亦以乡(镇)政府为被告。也就是说《乡村建设规划许可证》虽然盖有乡(镇)国土资源规划建设管理委员会的章，但是行政许可的后果应由组建该管理委员会的乡(镇)政府承担。