行政复议最长期限之浅议

案情简介：

2007年6月份，甲公司将某住宅楼开发项目发包给乙公司承建，挂靠在乙公司名下的实际承包人丙将工程转包给丁，丁又将部分工程转包给戊，戊雇请己到该工地打工，己的工资由戊发放。2007年9月，己在工作中不幸受伤，后己以甲公司为被申请人向市劳动和社会保障局申请工伤认定，2008年1月30日市劳动和社会保障局作出工伤认定决定书，认定己属于工伤，并将工伤认定决定书通过挂号信邮寄给甲公司。该案于2008年8月进入劳动争议仲裁程序，9月28日开庭进行了审理，目前案件已进行诉讼程序，一审尚未宣判。经调查，该邮件的签收人不是甲公司的工作人员，市劳动和社会保障局的工伤认定档案中只有邮出的邮寄凭证，没有送达回证和挂号信回执。

2009年3月26日，甲公司向市政府法制办申请行政复议，请求撤销该工伤认定决定书，3月31日市政府法制办以行政复议申请超过复议申请期限为由作出不予受理决定书，甲公司不服已经向人民法院提起行政诉讼，法院已立案受理。

分析：

笔者认为本案有两个关键问题需要解决，一是市劳动和社会保障局的送达行为是否有效?二是送达无效时，甲公司申请行政复议的最长期限是多长?

关于第一个问题，笔者认为，市劳动和社会保障局的送达行为是无效的，依法不产生送达的法律效力。理由如下：

1、根据《民事诉讼法》第78条、80条、84条的规定，法律文书首先应直接送达，直接送达有困难的才可以邮寄送达，这些方式均无法送达时，才可以公告送达。很显然，市劳动和社会保障局在能够将工伤认定决定书直接送达而不直接送达，而采取邮寄送达的方式有悖法律规定。

2、退一步而言，即使可以邮寄送达，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第85条、《行政复议法实施条例》第15条第1款第3项规定，也应该有送达回证或挂号信回执或邮件签收单，方能确认法律文书已经送达给受送达人，而不是将法律文书邮寄出去就意味着送达义务履行完毕。

3、该邮件的实际签收人不是甲公司的工作人员，而是其他单位的员工，根据《民事诉讼法》的规定，该邮件的实际签收人无权代表甲公司签收该邮件，其签收行为对甲公司不产生法律效力。

综上，市劳动和社会保障局的送达行为违法，不产生法律效力，应视为甲公司不知道该工伤认定决定书。

关于第二个问题。

《行政复议法》第9条规定的普通行政复议期限是60天，自公民、法人及或他组织知道该具体行政行为之日起计算。笔者认为，《行政复议法》第9条规定的60天复议期限是针对行政机关已经合法送达、行政管理相对人明确“知道”该具体行政行为的情况，而不包括行政管理相对人“应当知道”的情况。行政管理相对人不知道或应当知道具体行政行为的情形不受《行政复议法》第9条规定的60天的期限限制。理由是：

《行政复议法》第96条之所以规定是“知道”，而不是“知道或者应当知道”，是因为立法机关考虑到行政机关作出具体行政行为必须依法向行政相对人送达法律文书，这是行政机关必须严格履行的强制性法律义务。《行政复议法实施条例》第15条第2款进一步对此进行了明确：“行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”且工伤认定决定书中交待权利救济时的措辞是“收到本决定书之日起60日内”申请行政复议，而不是“知道本决定书之日起60日内”申请行政复议，故笔者认为，《行政复议法》第9条规定的60天复议期限是针对行政机关已经合法送达、行政管理相对人已经收到法律文书、明确知道该具体行政行为的情况，而不包括行政机关没有依法送达、行政管理相对人没有收到法律文书、而是通过其他途径知道或应当知道该具体行政行为的情况。

行政机关在作出具体行政行为时没有依法送达法律文书、行政管理相对人不知道或通过其他途径知道或应当知道该具体行政行为存在的行政复议期限是多久?《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对此均无明确规定，但行政诉讼领域对此有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈华人民共和国行政诉讼法〉中若干问题的解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

据了解，在起草《行政复议法实施条例》的过程中，曾经考虑参照最高法院关于贯彻执行行政诉讼法的司法解释，规定行政复议申请期限的最长期限，并形成过两种方案：一种方案是完全照搬了司法解释的规定，另一种方案则对司法解释的规定作了一定调整，主要是缩短了司法解释中规定的相对人寻求法律救济的最长期限。由于这样规定可能导致行政复议与行政诉讼在权利救济期限上长短不一，而且又与行政复议法的规定不相一致，最后公布的实施条例未就行政复议申请的最长期限作出规定。

笔者认为，行政管理相对人不知道具体行政行为内容的，只能从其实际知道该具体行政行为之日起计算复议期限。从保护法律关系稳定性、维护行政管理相对人合法利益的角度出发，此类情况的行政复议期限在目前法律、法规没有明确规定情况下，可以参照适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条的规定，即行政管理相对人享有5年的复议期限，而不是机械地理解为60天，毕竟行政管理相对人这种实际知道该具体行政行为与其收到法律文书而知道具体行政行为是有本质区别的，应区别对待。这样既可以加重行政机关依法作出具体行政行为并依法告知、送达的义务，否则行政机关作出的具体行政行为将会在相当长的时期内处于随时被申请行政复议的不确定状态中，也可以促使行政机关依法行政。但最好的解决办法还是希望立法机关在今后修改《行政复议法》及《行政复议法实施条例》时对此问题进行明确规定，避免在司法实践中因为没有明确规定而导致随意性的无限扩大，不利于法律严肃性及统一性的维护。 [page]

上述意见仅是笔者一家之言，难免有不成熟之处，请大家批判指正。