如何理解驳回行政复议申请

一、理论分析

根据《中华人民共和国行政诉讼法》修正案和最高人民法院的解释，行政复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形应被视为“复议机关决定维持原行政行为”，除非复议申请不符合受理条件。

根据《适用解释》，如果作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，行政机关确定案件的级别管辖。因此，许多中级人民法院在审判实践中将“复议机关驳回复议申请的情形”理解为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第1款，并将“以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”理解为《实施条例》第48条第1款第(2)项。

然而，我认为这种理解是不妥当的，并将在下文中进行讨论。

二、法理分析

(一)《实施条例》第48条第1款第(1)项也属于“不符合行政复议的受理条件”

无论是复议制度还是诉讼制度，当事人提出行政救济的理由通常都是“行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”，包括“侵权的行政行为”和“不履行法定职责”。

不履行法定职责是指行政机关未能根据法定职责履行相应的义务，导致行政相对人的合法权益受到损害。构成不履行法定职责案件需要满足三个条件：一是行政机关负有法定职责；二是行政相对人提出申请；三是行政机关有履行能力但未履行。

因此，“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责”并不属于“不履行法定职责”的范畴。

举个例子，如果消费者因为权益受损向林业局申请救济，或者道路交通安全事故受害方向物价局提出告诉，这些机关拒绝受理的行为属于“拒绝行为”，但由于缺乏“负有法定职责”的基础要件，不属于“不履行法定职责”的情形，最多可以视为“不按照申请人的要求介入处理”。

如果当事人因此类纠纷提起明显不符合“不履行法定职责”的起诉要件【没有“不履行法定职责”的事实根据】，审判机关可以在当事人坚持起诉的情况下决定不予受理。

(二)将《实施条例》第48条第1款第(1)项作为“复议机关决定维持原行政行为”的后果

根据最终结果考虑，复议机关驳回行政复议申请意味着“复议机关终结行政复议程序，不再针对申请双方之间的行政争议作出实质性的处分决定”，在旧的行政诉讼法律框架下，只能将其视为行政行为。然而，在新的行政诉讼法律框架下，应将其与“不予受理行政复议申请的决定”一样，视为“拒绝履行行政复议法定职责”的“行政告知”，并同等准许当事人起诉复议机关的“(拒绝类)不履行法定职责”。

如果将《实施条例》第48条第1款第(1)项作为“复议机关决定维持原行政行为”，将面临以下两个难题【以“行政复议机关受理后认为该行政机关在受理前已经履行法定职责”为例】：

首先，根据行政诉讼法理，审判机关对于确实属于“在受理前已经履行法定职责”的原行政行为应决定不予受理或驳回起诉，并对复议机关的复议决定判决驳回原告的诉讼请求。

其次，如果不属于“在受理前已经履行法定职责”的情况，受理两个被告的审判机关虽然可以宣告“原‘不依照法定程序履责’的行政行为违法”，但对于如何判决“不履行‘责令下级机关恢复审理行政复议案件’职责”陷入两难，因为“责令下级机关恢复审理行政复议案件”已经没有实际意义，这在一定程度上削弱了“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”制度。

综上所述，我认为，无论是从法理上还是从法律后果上，都应将《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第1款视为“拒绝履行法定职责”，而不是“改变原行政行为”或“维持原行政行为”。只有这样，才能符合行政诉讼的法理并使行政复议制度与诉讼制度无缝对接。在实践中，各级审判机关，尤其是中级和高级人民法院，不应为了实现“矛盾下移”的目的而曲解法条，增加基层法院的审判难度，这最终不利于解决行政争议，违反了中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神。