当人们对行政法律规范进行理性考察时，可以发现实体规范和程序规范在行政立法中独立存在，并且发挥着不可替代的功能。在行政法律关系中，行政主体和行政相对人的权利与义务的分配遵循着一定的规则。在实体规范和程序规范的分配中，行政主体的权利较多，而相对实体义务较少；行政相对人则实体义务较多，而相对实体权利较少。而在行政法程序规范的分配中，行政主体承担的程序义务较多，而享有的程序权利较少；行政相对人则享有尽可能多的程序权利，而较少承担程序义务。行政法律规范在规则的支配下，公平地分配着双方当事人之间的权利与义务，最终实现了法律的平等。
行政法法典化的进程晚于刑法典和民法典，甚至成文宪法，而且难度也更大。主要原因有两个方面：一是行政法涉及到权力的法律控制，对国家权威产生影响；二是国家管理事务的庞杂性和变化性增加了规范进程的难度。总的来说，人类制定自律性规范比认识掌握自然法则更加困难，特别是制定直接约束权力的规范比划分权力的规范更加艰难。
各国对行政法法典化的探索始于大陆法系国家，起初是从实体法规范开始的，后来转向一般手续法规范的制定。20世纪中期，以美国的《行政程序法》为代表，标志着行政法法典化取得了初步的成功。美国的《行政程序法》开创了行政程序司法化的先河，解决了当事人参与和政务公开等问题，特别是在行政规章制定和行政裁决行为方面找到了具体的方式，即听证和公开的程序制度。这些创新制度成果是人类共有的法律文化财富，对于社会主义国家的人民监督理论具有重要借鉴意义。
大陆法系国家，如奥地利、德国和荷兰，在行政法法典化的探索中保留了实体规范的重要内容。这些国家的立法者和学者一直努力推进实体法规范的法典化进程，并始终坚持实体规范和程序规范在同一法中规定的理念。
经过百余年的探索，各国逐渐认识到行政法律规范和民、刑法规范一样，分为程序性规范和实体性规范。各国行政法学界也发现，行政法规范不仅限于诉讼阶段的程序规范，而是贯穿于行政管理活动的全过程。行政程序性规范与管理过程中的实体规范相辅相成，共存于同一法律规范之中。同时，人们还进一步认识到，行政法律规范中的实体规范和程序规范不仅是相对独立的，而且具有不同的功能，不能相互替代。这种认识推动了行政法法典化的进程，并取得了行政程序立法法典化的阶段性成果。
行政法法典化是必要且可能的，但最终的完成是十分艰巨的。各国立法实践表明，统一立法程序规范相对容易，但实体规范的法典化尝试也有一些例子。然而，行政法规范受到行政法调整的社会关系的特性影响和制约，其形式是多部法律、法规的集合。行政法法典化是相对于成千上万成文法律规范而言的。因此，行政法法典化的形式可以是多种多样的，但无论采取何种形式，完整意义上的行政法规范必然是实体规范和程序规范的统一。
中国人在行政法法典化的探索中相对于其他国家没有承担沉重的历史包袱。在采用听证和逐步保护个人隐私、实行行政公开的进程中，中国人不必像日本人那样感到羞愧，因为中国人在行政法治规则的探索中独立自主且兼收并蓄。中国的行政立法实践已经取得了一些成功，如行政诉讼法、国家赔偿法和行政处罚法等。特别是行政处罚法的制定，标志着中国人已经开始自觉地实现行政法法典化，这也是中国学者和实务界从“必然”走向“自由”的重要标志。
可以预见，行政法法典化的进程在21世纪有可能加快。然而，实体和程序完整统一的行政法法典不会很快出现，纯粹的程序法典也难以制定。行政法规范的固有特点受到行政法调整的社会关系的影响和制约，其形式是多部法律、法规的集合。然而，相对集约和规范化是必要且可行的，且形式可以多样化。行政法法典化的最终目标是实体规范和程序规范的统一，而制定行政法律和法规时必须遵守权利义务的特殊分配规则。
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