国务院关于深化改革严格土地管理的决定

关于实行最严格的土地管理制度的通知

一、严格执行土地管理法律法规

(一)树立遵守土地法律法规的意识

各地区、各有关部门要深入开展土地法律法规的学习教育活动，强化对保护耕地重要性的认识，严格依法管理土地，推进经济增长方式转变和土地利用方式转变。对违反法律法规批地、占地的行为，必须承担法律责任。

(二)严格依照法定权限审批土地

农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，严禁规避法定审批权限。

(三)严格执行占用耕地补偿制度

非农业建设占用耕地必须补充数量、质量相当的耕地，不能自行补充的，必须缴纳耕地开垦费。政府投资的建设项目也必须列入工程概算。

(四)禁止非法压低地价招商

制定并公布协议出让土地最低价标准，违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

(五)严格依法查处违法行为

加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，追究刑事责任。

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

(六)严格管理土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的修改

不得设立各类开发区和城市新区，对清理后拟保留的开发区要严格审核。严格土地利用总体规划的修改，必须报原批准机关批准。

(七)加强土地利用计划管理

改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。

(八)控制农用地转为建设用地的总量和速度

加强农用地转用审批的规划和计划审查，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。2004年农用地转用计划指标不再追加。

(九)加强建设项目用地预审管理

对不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。

(十)加强村镇建设用地的管理

按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制土地利用总体规划、村庄和集镇规划。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。

三、完善征地补偿和安置制度

(十二)完善征地补偿办法

保证被征地农民生活水平不降低，依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限不足以保持原有生活水平的，应当增加安置补助费。对无地农民，应当提供耕作土地或工作岗位。对闲置土地严格处理。

(十三)妥善安置被征地农民

制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。被征地农民可以入股利用现有建设用地的项目。在城市规划区内，将无地农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。在城市规划区外，为被征地农民留有必要的耕作土地或安排工作岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当进行异地移民安置。

四、健全土地节约利用和收益分配机制

(十六)实行强化节约和集约用地政策

严格控制建设用地增量，利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。对存量建设用地资源进行普查，鼓励盘活存量。对工业用地提高土地利用率和容积率，不得圈占土地搞“花园式工厂”。基础设施和公益性建设项目也要节约合理用地。

(十七)推进土地资源的市场化配置

严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。

(十八)制订和实施新的土地使用标准

禁止淘汰类、限制类项目使用土地，制订工程项目建设用地定额标准。停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。

(十九)严禁闲置土地

农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况公布，接受监督。严格依法处理用地单位闲置的土地。

完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法

先缴后分，按规定标准缴入国库

为了完善新增建设用地土地有偿使用费的收缴办法，现决定实行先缴后分的方式。根据规定的标准，土地有偿使用费将在使用前全额缴入国库，不得减免。国库将按照规定的比例将有偿使用费划拨给相应地区。

加强审计部门对收费和使用的监督检查

为了保证土地有偿使用费的征收和使用符合规定，审计部门将加强对此进行监督检查。对于减免和欠缴的情况，将依法追缴。

及时调整土地有偿使用费收取标准

财政部和国土资源部将根据需要适时调整新增建设用地土地有偿使用费的收取标准。

严格按法定用途使用土地

新增建设用地土地有偿使用费要严格按照法定用途使用。对于中央支配的部分土地，要向粮食主产区倾斜。

探索建立国有土地收益基金

为了遏制片面追求土地收益的短期行为，将探索建立国有土地收益基金。

建立完善耕地保护和土地管理的责任制度

明确土地管理的权力和责任

土地管理的权力和责任分配如下：中央负责调控新增建设用地总量，地方负责盘活存量建设用地，地方各级人民政府负责保护和合理利用土地。省、自治区、直辖市人民政府承担主要责任。

统筹用地安排，审批农用地转用和征收

在严格实施土地利用总体规划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排。他们有权审批农用地转用和土地征收，并决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用。同时，他们还负责组织本行政区域内的耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。

建立耕地保护责任的考核体系

国务院将定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各地区政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。国土资源部等部门将定期对各地区的耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。对于认真履行责任目标、成效突出的地区，将予以表彰并在分配新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对于没有达到责任目标的地区，将在全国通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。

严格土地管理责任追究制

对于违反法律规定擅自修改土地利用总体规划、发生非法占用基本农田、未完成耕地保护责任考核目标、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费、未按期完成基本农田图件备案工作的情况，将严肃追究责任。有关责任人员将受到行政处分。同时，上级政府将责令限期整改，并在整改期间暂停农用地转用和征地审批。

加强对土地执法行为的监督

建立公开的土地违法立案标准，对于有案不查、执法不严的情况，上级国土资源部门将责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。对于违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

加强土地管理行政能力建设

各地区和有关部门要加强土地管理行政能力建设。要在2004年年底前完成省级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要确保基层国土资源管理所的机构、编制和经费到位，发挥其在土地管理执法中的作用。国土资源部和有关部门要建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。要充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。

以科学发展观为指导，落实土地管理制度

各地区和有关部门要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观。将落实最严格的土地管理制度作为对执政能力和依法行政能力的检验。要高度重视土地的保护和合理利用，总结经验，推进土地管理体制改革，完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。

国务院

2004年10月21日