制定法上对行政不作为的规定主要包括《行政复议法》第6条和《行政诉讼法》第11条。然而，对于制定法上“行政不作为”的基本形态的总结存在分歧。
根据《行政诉讼法》第11条的规定，一种观点认为行政不作为存在两种形态：“拒绝履行”和“不予答复”。然而，这种观点并不能笼统地将“拒绝履行”归于行政作为或行政不作为。
如果行政主体经过合法审查后，发现行政相对人不符合法定的申请条件，或者考虑了不相关的因素而认为行政相对人不符合法定申请条件，从而“拒绝履行”，则属于行政作为。前者是合法的行政作为，后者是违法的行政作为。
如果行政主体虽然启动了行政程序，但在实质上没有真正依法履行法定作为义务，在这种情况下“拒绝履行”，是形式作为而实质不作为的行政行为，属于行政不作为。另外，如果行政主体根本没有启动行政程序就“拒绝履行”，也属于行政不作为。
另一种观点认为行政不作为不包括“拒绝履行”。行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。
学理上对行政不作为的界定尚未达成统一认识，主要观点有：
行政不作为是指行政主体不履行法定职责的行为。
行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行或有可能履行相应的法定职责，但却不履行或拖延履行的行为形式。
行政不作为是指行政主体在职权和职责范围内没有最终作出完整和确定的意思表示的行为状态。
行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。
行政不作为是指行政主体对一定行政行为的抑制，即拒绝作出一定的行为。
行政不作为是指行政主体违反其所负有的法定行政作为义务的行为。
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