论行政赔偿和行政机关的民事赔偿

　　司法实践中经常会遇到这样的问题：同是行政机关工作人员在执行职务中侵犯公民、法人的合法权益，有的通过民事诉讼，判令行政机关进行民事赔偿;有的却通过行政诉讼或者行政赔偿诉讼，判令行政机关进行行政赔偿。笔者在很长的时间内弄不清行政机关在什么情况下，应当进行民事赔偿;在什么情况下，应当进行行政赔偿。最近通过学习,终于弄清了这个问题。下面把学习心得写出来与大家共享，并请专家学者指教。

　　行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分，而国家赔偿制度是从民事赔偿制度中分离出来的。外国是这样，我国也是这样。新中国成立以后颁布的第一部宪法(五四宪法)第九十七条就是对国家赔偿的原则性规定，其内容是：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”八二宪法再次重申了这一原则，该法第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但是，由于我国当时没有建立行政诉讼制度，所以，那时凡是通过诉讼程序解决的行政机关的赔偿都是通过民事诉讼解决的。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”这一规定给人的感觉是：行政机关的赔偿都属于民事赔偿，通过民事诉讼来解决是理所当然的。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》规定了行政侵权赔偿责任，该法第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”这一规定的出台，意味着行政侵权赔偿今后将通过行政诉讼程序来解决。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国国家赔偿法》第二章对行政赔偿的赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关以及赔偿程序作了全面的规定。从其规定可以看出，当行政赔偿需要通过诉讼程序解决时，只能通过行政诉讼来解决。至此，从立法上来说，我国的国家赔偿制度已经从民事赔偿制度中分离了出来。

　　应当说，自从行政诉讼法出台以后，行政机关工作人员在执行职务中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，需要赔偿时，在什么情况下应当根据民法通则的规定，通过民事诉讼程序求得民事赔偿，在什么情况下应当根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，通过行政诉讼程序求得行政赔偿，就已经成了一个问题。由于最高人民法院没有及时对这个问题加以明确，加上人们的思维定势和司法惯性，所以在相当长的一段时间内，在司法实践中出现了混乱局面。表现尤为突出的是：行政机关工作人员执行职务致人伤、亡构成犯罪所造成的损害赔偿是民事赔偿还是行政赔偿?以往的司法实践中，这类案件的赔偿问题一般都是通过刑事附带民事诉讼解决的，法院判决民事赔偿的依据就是民法通则第一百二十一条。但是，也有个别的受害人或者受害人亲属，在通过刑事附带民事诉讼获得或者未能获得全部民事赔偿之后，又向法院提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼，其根据则是行政诉讼法和国家赔偿法的有关规定。这就给受诉法院出了个难题：原告的诉讼请求有事实和法律根据，显然不能予以驳回;但是如果依法判决行政机关予以赔偿，原告岂不得了双份赔偿?正是在这一历史背景下，最高人民法院于2002年8月23日公布了《关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序问题的批复》，明确规定：“行政机关工作人员在执行职务中致人伤、亡已构成犯罪，受害人或其亲属提起刑事附带民事赔偿诉讼的，人民法院对民事赔偿诉讼请求不予受理。但应当告知其可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定向人民法院提起行政赔偿诉讼。”这一司法解释的公布，划清了行政机关民事赔偿和行政赔偿的界限，对于扭转司法实务中在这个问题上存在的混乱局面，指导各级人民法院严格依法处理这类案件，具有重要意义。

　　上述立法变化的过程表明，在我国行政诉讼法出台之前，我国民法通则第一百二十一条规定的行政机关的民事责任，既包括行政机关或者行政机关工作人员在执行行政管理职务中，侵犯作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的行政赔偿，也包括行政机关或者行政机关工作人员在执行与行政管理无关的职务中，侵犯与之在民法上具有平等法律地位的公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的民事赔偿，而且是以前者为主。因为如果不是为了规定前者，民法通则完全没有必要对行政机关和行政机关工作人员民事侵权的法律后果作出专门规定。但是，在行政诉讼法和国家赔偿法出台之后，民法通则第一百二十一条规定的行政机关的民事责任，就只限于行政机关或者行政机关工作人员在执行与行政管理无关的职务活动中，侵犯与之在民法上具有平等法律地位的公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的民事赔偿(例如行政机关的驾驶员因公出差途中发生交通事故致人伤亡的案件)，而不再包括行政机关或者行政机关工作人员在执行行政管理职务中，侵犯作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的行政赔偿。因为后者已经另有立法，依法应当通过行政诉讼或者行政赔偿诉讼来解决。

　　依据我国现行法律的规定，行政机关和行政机关工作人员执行职务时的侵权行为分为两种：一种是行政侵权，另一种是民事侵权。这两种侵权行为有许多相同之处：侵权主体都是行政机关或者行政机关工作人员;侵权行为都发生在执行职务过程中;行为结果都侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益;法律后果都是由行政机关进行赔偿。但是，二者存在更多的区别：(一)行政侵权发生在行政管理活动中，侵害的对象是作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织;而民事侵权是发生在行政机关的民事活动中，侵害的对象是在民法上与之具有平等地位的公民、法人或者其他组织，这是二者的本质区别;(二)法律后果的性质不同：行政侵权的法律后果是进行行政赔偿，民事侵权的法律后果是进行民事赔偿;(三)归责原则不同：行政侵权实行违法原则，而民事侵权一般实行过错责任原则;(四)适用的实体法不同：行政侵权适用国家赔偿法，民事侵权适用民法通则;(五)适用的诉讼程序不同：前者适用行政诉讼程序或者行政赔偿诉讼程序，后者适用民事诉讼程序。

　　从理论上弄清行政侵权与民事侵权的区别之后，再遇到行政机关或者行政机关工作人员执行职务侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的案件，应当通过什么程序来解决，就再也不是难题了。