贫困农户信贷权及其实现的经济法分析

【出处】《政治与法律》2010年第11期【关键词】贫困农户；信贷权；国家调节【写作年份】2010年【正文】以往法学界对农民贫困[1]问题的研究多从社会保障法的视角展开，关注的焦点主要是如何解决贫困农民的生存问题[2]。然而，农民的贫困问题既是一个生存问题，更是一个发展问题。本文尝试从经济法的视角并具体通过贫困农户信贷权这一概念工具来分析贫困农民的生存与发展问题，所要探讨的主要是如何看待我国当前贫困农户信贷的制度缺失、贫困农户应否享有信贷权、贫困农户信贷权属于什么性质的权利、对于贫困农户信贷权的实现、国家或者社会负有什么样的义务、实现贫困农户信贷权需要怎样的国家调节、经济法在这方面又应该如何规制等问题。一、我国贫困农户信贷权及其实施机制的缺失我国当前有关贫困农户信贷的法律制度主要由两大块构成。一是规范贫困农户与农村金融服务机构之间信贷契约关系的规范性文件，主要有《民法通则》、《合同法》、《商业银行法》、《担保法》等。《民法通则》肯定了包括贫困农户在内的农村土地承包经营户的基本经营主体地位，这是贫困农户自主缔结信贷契约关系的基础；《合同法》的平等、自由原则界定了贫困农户与农村金融服务机构之间信贷契约关系的平等和自治性质；《商业银行法》、《担保法》则共同明确了贫困农户信贷契约关系的担保规则等。二是规范贫困农户、农村金融服务机构与中央及各级地方政府之间信贷扶助关系的规范性文件，主要有《农业法》、多个“中央一号文件”（如2004年至2010年）、《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》、《关于做好当前农村信用社支农工作的指导意见》、《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》等。这些规范性文件主要明确了中央及各级地方政府在贫困农户信贷法律关系中的扶助义务，包括：增加对贫困农户的信贷投入义务、信贷贴息义务；对贫困妇女、残疾人等特定贫困农户的专项扶助贷款义务；帮助发展面向贫困农户的小额信贷和微型金融服务的义务等。此外，各涉农金融服务机构自身颁布的规范各下属金融服务机构网点开展涉及贫困农民信贷业务的内部规定[3]，构成了贫困农户信贷的金融内部制度。如《中国农业银行“三农”信贷业务基本规程（试行）》、《中国农业银行农户小额贷款管理办法（试行）》、《湖南省农村信用社信贷管理基本制度》、《河北省农村信用社贷款操作规程（试行）》等。它们对于贫困农户信贷产品的金额、农户资信状况、联保要求、项目选择、还款条件等均有明确的要求。应该说，上述规范性文件在将我国贫困农户信贷关系纳入市场化的契约关系之中的同时，也在一定程度上肯定了政府对于贫困农户信贷的扶助义务，部分地解决了我国贫困农户的信贷需求问题。如在现行法律与政策框架下，各地的农村信用社、中国农业银行，甚至一些民间贷款机构[4]等均进行了一些面向贫困农户的小额贷款实践。并且，自20世纪80年代至今，国家的信贷扶贫政策使包括贫困妇女、残疾人户等在内的一些贫困农户获得了专项扶贫信贷资金的实际性支持[5]。然而，当前我国贫困农户贷款难仍然是普遍存在的客观事实[6]，表明我国现行贫困农户信贷制度一定存在某种问题。笔者认为，从根本上讲，这一问题可以表述为我国贫困农户信贷权及其实施机制的缺失。首先，我国相关法律、政策并没有明确规定贫困农户信贷权这一权利形态，这是我国贫困农户信贷制度设计没能真正做到以贫困农户为中心的根本原因。迄今为止，作为一种独立的不可或缺的权利形态，贫困农户信贷权在我国相关法律、政策中并未有明确的表述，无论是作为民事基本法律的《民法通则》、具有“三农”基本法律性质的《农业法》，还是带有纲领性文献性质的《中国农村扶贫开发纲要》中均未见有关于贫困农户信贷权的表述。不仅如此，与贫困农户信贷利益相关的一些权利表述也不完整，如《农业法》第83条明确规定要保障贫困农民的生存权，但遗憾的是该法对贫困农民的发展权没有明确的表述，而贫困农民的发展权与贫困农户的信贷利益诉求是紧密地联系在一起的。由于相关法律、政策没有明确贫困农户信贷权这一权利形态，其所对应的贫困农户信贷利益保护也就不可能得到特别的重视，这种基础性的贫困农户信贷权观念的缺失，必然无助于贫困农户信贷利益保护机制的真正建立。