国家审计监督缺陷一览

《审计法》的立法缺陷

1. 国家审计权力和法律责任不对称

《审计法》赋予了审计机关广泛的审计权力，代表国家行使审计监督权，具有较强的行政性质，但未赋予足够的法律责任。《审计法》第六章规定了被审计单位的法律责任，其中只有第49条规定了审计人员的法律责任，即“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、构成犯罪的，依法追究刑事责任;不构成犯罪的，给予行政处分。”与赋予审计机关的权力相比，这种不对称性存在。《审计法》第四章规定了审计机关的权限，然而对审计机关自身权力的制约却不利。这可能导致审计权力的两极分化、不作为或腐败现象的出现。对严重违规行为可能轻判，对轻微违纪现象可能重罚，对涉嫌违法犯罪的行为可能用行政处罚代替司法制裁。

2. 国家审计处理缺乏具体的法律依据

《宪法》和《审计法》为开展审计监督提供了必要的法律依据，但对审计监督过程中发现的违法、违规行为的处理和处罚的条文设置比较模糊。《审计法》第34、35条规定了审计机关有权制止被审计单位的违规行为，但对于制止无效情况的处理和违法、违规情况的处理并没有明确具体规定。处理工作必须与政府和主管部门协调，如果协调不好，处理就可能流于形式，审计监督的效果也会低于预期。

3. 审计报告的质量容易受到影响

审计报告是根据审计准则要求，在实施必要的审计程序后出具的正式书面文件，用于对被审计单位责任履行情况发表审计意见。《审计法》规定在报送审计机关前，应征求被审计单位的意见。然而，审计报告的审核权应在审计机关，而不是被审计单位，无需征求被审计单位的意见。这一规定容易受到被审计单位的影响，限制了审计报告的发挥作用。有必要废除或修改此规定。

4. 国家审计的范围过窄

我国审计范围最初主要监督国家企业的财务支出，后来发展为财政审计、金融审计和企业审计的三大审计。《审计法》规定审计的对象是国家机关、国有企事业单位和国有金融机构。然而，我国不仅有政府、企事业组织等使用国家财政资金和国有资源的单位，还有政党、军队和各种社会团体。现今市场经济条件下，存在多种所有制主体都在使用公共财政资金和公共资源的情况，导致国家审计出现盲区。国家审计没有完全担负起审查国家成本核算和评价国家实现公共财政效能的责任，难以全面监督国家财政。

5. 实施经济责任审计的法律依据不够明确

经济责任审计的对象是特定的领导干部，目标是加强对领导干部的管理和监督，促进领导干部勤政廉政，全面履行职责。《审计法》第2条规定了需要接受审计监督的财政收支和财务收支，但对经济责任审计没有明确规定。法律依据必须明确表示，与法律条文直接联系。

现有的审计体制难以保证国家审计监督的独立性

世界各国审计机构设置大致分为行政型、立法型、司法型和独立型四种类型，其中行政型的独立性最低。我国的审计法是一部行政法规，体现了国家审计在我国权力结构中的独立性，但这种独立性只是相对于其他行政机关、社会团体和个人而言。如果国家行政权力以外的权力干涉审计，是合法的。审计监督为政府和政府首长服务，审计的独立性相对有限。审计体制改革应考虑如何提高审计的独立性，确立向人民负责的观念。

经济效益审计发展迟缓

经济效益审计是对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性进行评价和监督的审计，旨在改善资源管理、提高信息质量、促进绩效报告和确定经济责任。目前我国国家审计尚未真正开展经济效益审计，只有个别地方进行了尝试。审计资源不足，主要用于审计真实性和合法性方面，经济效益审计的发展受到限制。审计体制改革应整合审计资源，提高审计人员素质，改进审计技术和方式，加强经济效益审计，为审计体制改革打好基础。

关于制度改革的思考

我国的行政型国家审计体制已实行20多年，没有任何改动。随着社会主义市场经济的发展，国家审计法律模式需要相应变革。政府职能调整，政府必须本着公正、平等、透明的原则行使职能，这对原有的行政型国家审计体制构成冲击。审计体制改革应确立向人民负责的观念，推动国家审计改革，使之适应新的政治和经济关系的要求。

在审计体制改革之前，应对现有审计法的相关条文进行释法、修改和补充，为审计监督提供明确的法律依据。建立审计机关、被审计单位和人大的对话平台，确保审计结果得到落实。整合审计资源，提高审计人员素质，改进审计技术和方式，加强经济效益审计，为审计体制改革打好基础。

审计体制改革应考虑将审计机关的归属改为垂直领导的行政型审计体制，加强中央政府内部审计监督，抑制地方保护主义。同时，保留现行行政型审计体制的优势，加强人大的立法监督，构建新的立法型审计体系，使之成为中国最高的审计机关。这种渐进的改革方式成本较低，更有利于中央政府提高内部审计监督的效率，促进政令畅通。