行政复议机关未通知利害关系人参加行政复议是否构成程序违法

案情

原告与被告

原告刘某起诉被告某市劳动和社会保障局（以下简称市劳动局）。

第三人

第三人为某镇个体工商户。

原告刘某的丈夫马某原是某镇个体工商户的雇员，2001年10月3日马某在业主家中发病，同年10月5日因医治无效死亡。2004年3月25日，刘某向其所在的县劳动和社会保障局申请工伤认定，该局认定马某伤亡情形视同工伤。个体工商户不服，向市劳动局申请行政复议，市劳动局受理后，以个体工商户为申请人，县劳动和社会保障局为被申请人对案件进行了审查。经审查，市劳动局认为刘某提出工伤认定申请时间超过1年时效，县劳动和社会保障局受理刘某申请并作出工伤认定的行为明显不当，故决定撤销县劳动和社会保障局作出的工伤认定决定书。在行政复议程序中，市劳动局未通知刘某作为第三人参加行政复议。刘某对该复议决定书不服，遂以市劳动局未通知其参加行政复议程序违法及作出的行政复议决定对工伤申请时效的认定错误为由提起行政诉讼。

判决要旨

法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款的规定，刘某作为工伤认定的利害关系人，有权作为第三人参加行政复议程序。然而，法律并未规定复议机关有通知利害关系人参加行政复议的义务，因此刘某以市劳动局未通知其参加复议为由主张复议程序违法，缺乏法律依据。刘某与个体工商户对市劳动局作出的复议决定所认定的事实均表示认可。同时，法院对市劳动局作出的行政复议决定的合法性的其他方面进行了审查，认定其合法。因此，法院维持了市劳动局作出的复议决定书。

分析

本文仅就行政复议机关在行政复议程序中未通知利害关系人作为第三人参加行政复议是否可构成程序违法的问题提出自己的观点，以求教于同仁。

一、人民法院对行政执法程序审查仅限于法定程序

我国行政程序立法还比较落后，没有一部完整的行政程序法典，对行政程序的规定大多散布于各单行的法律法规之中，长期以来受“重实体、轻程序”思想观念的影响，在立法中，许多法律条文往往忽视对程序要件的规定，即使作出规定，也经常出现规定的比较原则、比较有弹性的情形；在行政执法中，因缺少法定的、规范的行政程序规范，往往更容易忽视程序的规定。

从行政程序的规定机关来看，可以将行政程序分为法定行政程序和自由行政程序。法定行政程序是由法律明确规定的。这里的法律，应理解为不仅仅指法律、法规及规章，还应当包括其他规范性文件。对于合法有效的、不与上层级法律规范相抵触的其他规范性文件设定的旨在规范行政权力运作、保护行政相对人权益的行政程序规定，也应认定为法定程序。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。第五十四条第(二)项第3目规定，具体行政行为违反法定程序的，判决予以撤销。由此规定可以看出，人民法院在对被诉具体行政行为的行政程序进行审查时，仅限于对法定程序的审查。即行政主体在为一定行为时，违反了自由行政程序，并不必然导致行为违法；违反了法定程序，则必然影响其行为的合法性。